Dernières avancées au titre de la ZLECAf
Le thème adopté par l’Union africaine pour 2023 est « Année de la ZLECAf : Accélération de la mise en œuvre de la ZLECAf ». Et pour cause : projet phare de l’UA, la Zone de libre-échange continentale africaine (ZLECAf) offre une occasion sans précédent de réaliser un continent plus intégré et plus prospère, tel qu’envisagé dans l’Agenda 2063, qui constitue le cadre pour la transformation structurelle de l’Afrique. La ZLECAf est le principal mécanisme de l’UA visant à favoriser le développement inclusif et durable de l’industrie, de l’infrastructure et de l’agriculture sur le continent et à accroître le commerce intra-africain. Elle s’inscrit dans le cadre de cinq autres initiatives en faveur de l’intégration et du développement :
La ZLECAf trouve son origine dans une décision de l’UA, adoptée par les chefs d’État de l’UA en 2012, visant à établir une zone de libre-échange continentale qui aboutira à un marché commun pour les biens et les services, à l’intérieur duquel les gens d’affaires et les investissements pourront circuler librement au-delà des frontières. Les négociations ont débuté en 2015 et l’accord sur la ZLECAf a été officiellement lancé trois ans plus tard. Cependant, il n’est entré théoriquement en vigueur que le 30 mai 2019, lorsque le 22e instrument de ratification a été déposé. D’autres ratifications ont suivi et, au cours de l’année écoulée, trois autres États membres de l’UA ont déposé leurs instruments de ratification auprès du Secrétariat de l’Union africaine, portant le total à 47.
Bien que la ZLECAf soit entrée en vigueur en 2019, ses signataires négocient encore certains aspects relatifs aux concessions tarifaires, aux règles d’origine et à d’autres questions. Ils reconnaissent que le commerce préférentiel ne pourra véritablement voir le jour qu’une fois que ces questions auront été réglées. Ce n’est qu’à ce moment-là que la ZLECAf éliminera 97 % des droits de douane sur le commerce intra-africain et ouvrira la voie à une augmentation de la part des exportations africaines échangées dans la région au-dessus de son niveau actuel, qui est le plus bas du monde. Une fois que les négociations seront terminées et que l’accord sera pleinement mis en œuvre, la ZLECAf sera le plus grand accord de libre-échange au monde, un système moderne dont les instruments coexistent avec les unions douanières régionales et les zones commerciales préexistantes. Il comptera plus d’États membres, couvrira une plus grande zone géographique et concernera plus de personnes que tout autre accord commercial similaire.
Le commerce des marchandises a été un des premiers domaines de négociation de la ZLECAf : il faisait partie de la phase I, au même titre que le commerce des services et les mécanismes de règlement des différends. Les protocoles relatifs à ces domaines ont été approuvés, mais les négociations sur les annexes et sur des questions telles que les règles d’origine et les listes de concessions tarifaires se poursuivent. Les négociations sur les douanes et la gestion des frontières, la facilitation des échanges et les dispositions en matière de transit sont terminées. Les protocoles sur l’investissement, la concurrence et les droits de propriété intellectuelle relèvent de la phase II des négociations et ont également été adoptés. Certaines de ces questions sont liées à celles examinées lors de la phase 1 : l’investissement étranger direct, par exemple, est souvent étroitement lié au commerce des services. Le protocole sur le commerce numérique et le protocole sur les femmes et les jeunes dans le commerce sont actuellement examinés dans le cadre de la phase III. Ces deux protocoles porteront sur le commerce électronique, les obstacles spécifiques au genre et les entraves au commerce qui affectent les jeunes du continent. Les négociations sur ces protocoles devraient s’achever en 2023. Aucune de ces phases et de ces questions ne peut être dissociée l’une de l’autre. Dans une large mesure, elles sont toutes étroitement liées à la circulation des personnes à travers les frontières du continent.
Le commerce des services représente une part substantielle du PIB d’un pays et constitue un des principaux moteurs de la croissance économique et de la création d’emplois. Le commerce des services est étroitement lié au commerce des marchandises et à la facilitation des échanges ; l’établissement d’une présence commerciale (qui correspond à la catégorie de services du mode 3 – voir encadré, ci-dessous) est en fait un investissement étranger direct. Les chauffeurs de camions, par exemple, sont des prestataires de services qui sont des agents logistiques essentiels dans le cadre du commerce des marchandises.Cependant, leur rendement dépend de l’efficacité des systèmes de franchissement des frontières (douanes et immigration), de la reconnaissance mutuelle des normes et des certifications (limitation du poids par essieu, détention de permis de conduire professionnel, etc.), de la qualité des routes et de la facilité avec laquelle ils peuvent se déplacer.
La phase I des négociations sur la ZLECAf concerne le commerce des biens et des services et le règlement des différends. Les négociations de la ZLECAf sur le commerce des services s’inspirent de l’Accord général sur le commerce des services de l’Organisation mondiale du commerce, qui distingue quatre modes pour le commerce des services. Les modes 2, 3 et 4 dépendent de la capacité des personnes à se déplacer à travers les frontières, soit en tant que consommateurs, soit en tant que fournisseurs de services. Mode 1 : fourniture transfrontalière de services à partir du territoire d’un pays vers le territoire d’un autre pays (esquisses architecturales transmises par voie numérique, rapports de consultants transmis par courrier électronique, etc.). Mode 2 : consommation à l’étranger : situations dans lesquelles le consommateur de services se déplace vers le territoire d’un autre pays pour obtenir un service (touristes ou patients qui se rendent à l’étranger pour des soins médicaux, etc.). Mode 3 : établissement d’une présence commerciale (au moyen d’une succursale ou d’une filiale, par exemple) par le fournisseur de services d’un pays sur le territoire d’un autre pays. Mode 4 : prestation d’un service grâce à la présence temporaire de citoyens d’un pays sur le territoire d’un autre pays (enseignants ou ingénieurs travaillant à l’étranger, etc.).
Dans les secteurs autres que le transport, une grande partie du commerce des services – de même que des avantages économiques de l’intégration – dépend de la capacité des personnes à se déplacer librement à travers les frontières, que ce soit pour consommer ou fournir un service à l’étranger, ou encore établir une présence commerciale dans un autre pays. L’article 4 de l’accord sur la ZLECAf engage ses signataires à libéraliser progressivement le commerce des services. Le commerce des services a son propre protocole (accompagnant le protocole sur le commerce des marchandises dans le cadre de la ZLECAf) et comprend plusieurs annexes. Les négociations sur le protocole relatif au commerce des services sont en cours et devraient s’achever d’ici la fin de l’année 2023. Pour l’instant, des engagements sont prévus dans cinq secteurs de services : les services financiers, les transports, les services aux entreprises, les communications et le tourisme. Les prochains cycles de négociations couvriront d’autres secteurs, tels que l’éducation, la construction et la distribution. L’agenda de la ZLECAf sur le commerce des services offre l’occasion d’accélérer les progrès dans ce domaine et de poursuivre les avancées relativement faibles réalisées par les CER. La poursuite des négociations sur la ZLECAf n’empêche toutefois pas les pays de négocier des engagements réciproques dans des secteurs ou sous-secteurs autres que ceux qui sont prioritaires dans les discussions en cours.
Dans de nombreuses régions frontalières, le commerce transfrontalier informel (ICBT) fait vivre les communautés, créant des emplois et contribuant à la sécurité alimentaire. Les biens échangés de manière informelle sont soit produits localement, comme les denrées agricoles ou les produits manufacturés, soit produits sur les marchés mondiaux et redistribués grâce à des réseaux informels, mais bien organisés. Selon certaines estimations, l’ICBT représente entre 30 % et 72 % de l’ensemble des échanges entre pays africains voisins, et entre 7 % et 16 % de l’ensemble des échanges intra-africains. En l’absence d’une définition formelle du commerce transfrontalier informel, les facteurs de différenciation les plus courants sont la saisie formelle des transactions par les autorités douanières (éventuellement avec application de droits de douane) et l’enregistrement ou non des négociants. L’ICBT a une importante dimension sexospécifique. Des études montrent que dans certaines régions, les femmes représentent plus de 70 % des petits commerçants transfrontaliers. Dans certaines CER, les États simplifient les régimes commerciaux non seulement pour régulariser une partie du commerce transfrontalier informel, mais aussi pour alléger la charge qui pèse sur les commerçants informels. Ils renoncent aux droits de douane sur les marchandises dont la valeur est inférieure à un certain seuil ou réorganisent les frais généraux administratifs de manière à ce qu’ils ne s’appliquent qu’au commerce formel. Toutefois, pour que les mesures prises en faveur de la facilitation des échanges aient un maximum d’impact, il convient d’adopter une approche ouverte à l’égard des personnes qui franchissent les frontières. L’assouplissement des procédures de passage aux frontières par la dispense de l’obligation de visa ou la reconnaissance d’autres formes d’identification personnelle peut jouer un rôle essentiel.
Compte tenu des progrès non linéaires réalisés en ce qui concerne les négociations et l’adoption des différentes composantes de la ZLECAf, le Conseil des ministres de la ZLECAf a invité, en juillet 2022, les pays qui avaient soumis leurs listes tarifaires à entamer leurs échanges commerciaux dans le cadre de la ZLECAf. Cela a non seulement donné l’occasion à des pays qui n’avaient jamais entretenu de relations commerciales préférentielles entre eux de mener pour la première fois des échanges commerciaux significatifs, mais a également permis d’envoyer le message suivant aux pays qui n’avaient pas encore achevé leurs négociations tarifaires : les opérateurs économiques africains sont prêts à effectuer des échanges commerciaux dans le cadre de la ZLECAf, et le processus n’attendra pas. Connu sous le nom de l'Initiative de commerce guidé (GTI), le programme commercial concerne huit pays : le Cameroun, l’Égypte, le Ghana, le Kenya, Maurice, le Rwanda, la Tanzanie et la Tunisie. Le GTI permet à plus de 96 produits de faire l’objet d’échanges entre ces pays, et d’autres produits viendront s’y ajouter en 2023. Pour être admissibles aux échanges dans le cadre du GTI, les produits doivent être couverts par une offre tarifaire (concession) et les critères relatifs aux règles d’origine doivent avoir été convenus. Au nombre des produits admissibles figurent les carreaux de céramique, les piles, les produits horticoles, les avocats, les fleurs, les produits pharmaceutiques, l’huile de palme, le thé et le caoutchouc. Une initiative similaire au GTI est également prévue pour le commerce des services dans les cinq secteurs de services prioritaires de la ZLECAf : les services financiers, les transports, les services aux entreprises, les communications et le tourisme. Les modalités du nouveau programme commercial n’ont pas encore été arrêtées, mais à l’instar du GTI sur le commerce des marchandises, il s’agira d’un arrangement provisoire qui deviendra caduc une fois que le protocole sur le commerce des services et ses annexes auront été mis en œuvre. Comme pour le GTI, le succès de ce programme dépend, du moins en partie, de la libre circulation des personnes entre les pays.
Pour qu’un accord de libre-échange fonctionne, les parties doivent se mettre d’accord sur plusieurs dispositions essentielles. Une de ces dispositions concerne les offres tarifaires : les concessions que chaque pays applique aux marchandises qu’un autre pays cherche à exporter vers son territoire. Une autre disposition concerne les règles d’origine : les critères qui déterminent la nationalité économique d’un produit. Conçues pour garantir que seules les marchandises produites par les parties à un accord de libre-échange bénéficient de l’accès préférentiel dans le cadre de l’accord, les règles d’origine définissent les conditions que les produits doivent remplir pour être considérés comme originaires du pays exportateur. En règle générale, les règles d’origine stipulent que les intrants du produit doivent avoir été entièrement obtenus dans le pays d’origine ou – si le produit contient des matières importées – y avoir été substantiellement transformés. Comme mentionné dans le rapport IOVA de l’année dernière, les règles d’origine convenues dans le cadre de la ZLECAf s’appliquent aux échanges effectués en régime préférentiel entre les pays qui ne font pas partie d’une CER appliquant déjà un régime commercial préférentiel.
L’élaboration des règles d’origine prend du temps et revêt un caractère hautement technique. Elle est également lourde de conséquences : elle peut permettre aux industries d’une région de prospérer ou encore favoriser l’émergence de nouvelles activités économiques, en fonction de la manière dont les règles sont conçues. Travailler avec les pays pour convenir d’une norme commune sur ce qui constitue un produit « fabriqué en Afrique » est d’autant plus difficile que les pays ont des ressources différentes, présentent une grande diversité économique ou se trouvent à différents stades de développement. En ce qui concerne les producteurs, des règles d’origine restrictives imposent à ces derniers une charge plus lourde dans la mesure où elles exigent qu’une part plus importante des composants d’un produit soit originaire du sol des parties membres de la zone d’échanges préférentiels.Des règles libérales offrent aux producteurs une plus grande flexibilité : elles tolèrent qu’une plus grande partie des intrants proviennent de tierces parties qui, elles, se trouvent en dehors de la zone d’échanges préférentiels. Il convient de trouver un équilibre subtil, qui permet d’encourager l’activité industrielle locale et de favoriser le développement de chaînes de valeur régionales, tout en reconnaissant que les échanges dans le cadre de la ZLECAf échoueront si la région ne produit pas en quantité suffisante, et à un prix compétitif, les intrants dont les producteurs africains ont besoin pour que leurs exportations puissent être commercialisées dans le cadre des conditions préférentielles de la ZLECAf.
La plupart des règles d’origine de la ZLECAf ont été établies ; seules les règles relatives à la fabrication automobile et au secteur du textile et de l’habillement restent à définir. Ces secteurs ont longtemps été des points de friction, notamment parce que les pays du continent sont impliqués dans leurs chaînes de production et ont tout intérêt à avoir un œil sur la façon dont leurs règles d’origine sont conçues. Il est généralement admis que les règles d’origine relatives à ces secteurs pourraient avoir un impact significatif sur le développement industriel de l’Afrique. Les dispositions relatives à plusieurs lignes tarifaires et catégories de produits de ces secteurs ont fait l’objet d’un accord de principe et les négociations finales sont menées par le Conseil des ministres de la ZLECAf en charge du commerce. Le Conseil a mis en place des équipes spéciales chargées de faire avancer les négociations.
Le Protocole sur la libre circulation des personnes, le droit de résidence et le droit d’établissement a été signé par 32 pays africains : 30 lors du lancement du protocole en mars 2018 parallèlement à celui de la ZLECAf, et deux plus tard. En favorisant la circulation des Africains dans toute l’Afrique, le protocole facilitera le commerce et les investissements intra-africains, créera et favorisera des occasions d’emploi, rendra la main-d’œuvre plus mobile et élèvera le niveau de vie. Le protocole sera mis en œuvre en trois phases. Dans la première phase, il libéralisera le droit d’entrée, dans la deuxième, le droit de résidence et dans la troisième, le droit d’établissement. Malgré des débuts prometteurs, seuls quatre pays ont ratifié le protocole à ce jour : le Mali (28e au classement de l’IOVA), le Niger (34e), le Rwanda (1er ex æquo) et São Tomé-et-Príncipe (45e). Il n’y a pas de corrélation entre la ratification et l’ouverture des régimes de visa : le Rwanda offre une entrée sans visa aux citoyens de tous les pays africains, tandis que São Tomé-et-Príncipe exige toujours des citoyens de 46 pays qu’ils obtiennent un visa avant leur voyage. La plupart des pays les mieux classés par l’IOVA n’ont pas signé le protocole. Le nombre de ratifications est resté inchangé au cours des dernières années et se situe bien en deçà du seuil de 15 pays requis pour l’entrée en vigueur dudit protocole. La lenteur du processus de ratification s’explique probablement par des préoccupations liées à la sécurité nationale, à une gestion médiocre ou insuffisante des frontières et au sentiment de perte de contrôle sur la politique migratoire nationale. Elle pourrait également s’expliquer par une mauvaise compréhension des obligations des pays et du calendrier de mise en œuvre du protocole. Les discours politiques et sociaux nationaux y contribuent également, notamment lorsque le taux de chômage élevé alimente les inquiétudes concernant les emplois pour les ressortissants nationaux, lorsque les questions de sécurité sont prédominantes ou lorsque les systèmes d’état civil et les possibilités d’échange d’informations entre les pays sont jugés inadéquats.
La liberté de circulation en Afrique progresse parfois plus rapidement au niveau régional qu’au niveau continental. Dans certaines CER, des niveaux élevés d’exemptions réciproques de visas ont permis aux pays membres de grimper au classement de l’IOVA. La CEDEAO et la CAE appliquent des protocoles de circulation régionale, et le COMESA est en train de relancer un protocole qui n’a jamais été pleinement adopté et mis en œuvre. La SADC a également facilité la circulation des personnes, moins grâce à un accord régional qu’à des accords bilatéraux qui laissent une large place à la souveraineté nationale. Au niveau national également, de nombreux pays qui n’ont pas encore ratifié le protocole ont fait des progrès significatifs en matière d’ouverture des régimes de visa. Certains ont introduit des méthodes innovantes pour faciliter les voyages et l’entrée sur leur territoire. Quel que soit le moyen utilisé, pour que le libre-échange en Afrique devienne une réalité, les Africains doivent être plus libres de se déplacer sur le continent. La libre circulation est une condition sine qua non pour le développement des investissements transfrontaliers et des chaînes de valeur régionales ainsi que pour l’intégration économique à grande échelle. Pour faire avancer le processus, il convient de répondre aux préoccupations légitimes concernant les mécanismes du protocole, de clarifier la feuille de route pour sa mise en œuvre et d’aider les pays à échanger des informations de manière plus transparente.
La valeur et le volume des échanges intra-africains sont depuis longtemps inférieurs à la valeur et au volume des échanges entre l’Afrique et d’autres régions du monde. La nature des échanges est également différente. Avec ses partenaires extérieurs au continent, l’Afrique importe principalement des produits finis et exporte des produits primaires et des matières extractives. Les activités les plus lucratives de la chaîne de valeur, à savoir la valorisation des matières premières, profitent donc aux pays non africains. La ZLECAf contribue à transformer ce modèle. Les règles d’origine visent à encourager l’utilisation d’intrants africains dans la fabrication et la transformation. Les mesures de facilitation des échanges contribueront à rationaliser les douanes intra-africaines. Les pays qui se sont longtemps mutuellement imposé des droits de douane sur leurs marchandises acceptent de supprimer ces tarifs pour la plupart des échanges commerciaux. Tous ces efforts contribueront à promouvoir la diversification économique et le commerce intra-africain. Une partie de la stratégie de la ZLECAf consiste à favoriser le développement de chaînes de valeur régionales. La multiplication des chaînes de valeur en Afrique permettrait de créer des emplois, de rendre la production plus efficace, d’améliorer le niveau de vie et d’accroître la sécurité alimentaire. Les pays auraient alors plus de raisons de se spécialiser dans leurs domaines d’avantage comparatif, en acquérant une plus grande expertise dans les activités d’enrichissement en aval qui apportent une plus grande valeur ajoutée par rapport à l’extraction et à la production brute. Ces avancées peuvent prospérer dans un environnement favorable où la circulation des biens et des services à travers les frontières se fait de manière efficace et sans barrières excessives, et où les personnes et les compétences peuvent circuler librement.
